40년 만에 다시 하나가 된 전남과 광주의 행정통합이 이제 ‘출범’을 넘어 ‘안착’의 시험대에 올랐다.
<이전 기사 - 행정구역 하나로, 지역색은 그대로…조정·적응 힘써야>
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<이전 기사 -권한부터 재설계…기능 분산으로 균형발전 이끌어야>
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<이전 기사 - 통합 이후가 더 중요…이해관계 조정 능력 ‘성패 좌우’>
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<이전 기사 - 320만 통합특별시, 초광역 산업생태계 구축 속도낸다>
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<이전 기사 - 320만 초광역 지방정부 탄생…행정·재정 통합 본격화>
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<이전 기사 - 40년 만에 다시 하나로…수도권 1극 체제 넘어선다>
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서로 다른 지역의 이해관계를 조정하고 권역별 강점을 하나의 발전전략으로 연결해 통합의 성과를 320만 특별시민이 고르게 체감할 수 있도록 하는 것이 앞으로 풀어야 할 핵심 과제다.

지난 7월1일 출범한 전남광주통합특별시는 두 광역자치단체가 조직·재정·권한을 합쳐 하나의 지방정부로 출범한 국내 첫 사례로 지방자치 역사에 새로운 획을 그었다.

그러나 출범 이후 3개월 동안 조직·재정 등 행정체계를 하나로 합치는 과정에서는 지역별 이해관계와 제도 차이를 조정하는 문제가 잇따라 수면 위로 떠올랐다.

조직 통합 과정에서는 청사별 기능과 인력 배치가 쟁점이 됐고, 재정 통합 이후에는 한정된 재원을 어디에 어떻게 배분할 것인지가 과제로 남았다.

특히 전남권 국립의대와 공공기관 통합, 대규모 사업 추진 과정에서도 지역별 요구가 엇갈리면서 권역 간 갈등이 잇따라 표면화하고 있다.

이에 따라 이해관계 조정을 위한 명확한 기준을 마련하고 갈등 현안을 지속적으로 논의할 수 있는 상시 조정기구를 구축해야 한다는 목소리가 커지고 있다.


◇지역 여건 따라 통합·유지 기능 구분

이번 기획취재에서 살펴본 국내외 통합 사례에서도 행정구역 통합 이후 지역별 이해관계 조정과 기능 배분, 역할 정립 등이 주요 과제로 나타났다.

옛 마산·창원·진해를 합친 창원시는 통합 이후 청사와 주요 시설 배치 등을 둘러싼 갈등이 장기간 이어졌다.

반면 프랑스는 레지옹 개편 이후 기존 지역의 행정거점과 역할을 상당 부분 유지하면서 조직과 제도를 단계적으로 조정하는 방식을 택했다.

특히 조직, 인사, 보수체계를 하나로 조정하는 데 수년의 기간을 두고 지역별 여건이 다른 일부 분야는 통합 이후에도 조정을 이어갔다.

전남광주 역시 행정체계를 일률적으로 하나로 맞추기보다 광주와 전남 동·서부권의 인구, 산업 구조, 생활권, 행정 수요 등을 고려해 광역 단위로 통합할 기능과 권역별로 유지·강화할 기능을 구분할 필요가 있다.

광주·무안·동부청사의 역할도 조직과 인력 배분을 넘어 각 청사가 특별시 전체에서 담당할 기능을 명확히 하는 방향으로 정립해야 한다.

공공기관과 주요 시설 입지 역시 지역별 안배보다는 기존 산업과 인프라, 행정 수요 등을 고려한 기능 중심의 접근이 요구된다.

이 같은 원칙이 정립되지 않을 경우 새로운 현안이 발생할 때마다 옛 광주와 전남, 동부와 서부를 기준으로 이해득실을 따지는 구도가 되풀이될 가능성이 크다.


◇재정·투자 효과 고르게…원칙 세워야

통합에 따른 재정과 투자 효과를 특별시 전역으로 확산하는 것도 중요하다.

정부의 20조원 규모 통합 재정지원과 호남 반도체 클러스터, 광주 군공항 이전, 각종 SOC 사업 등 대규모 재정과 투자가 잇따를 예정인 만큼 개별 사업의 입지 뿐만 아니라 그 파급효과를 다른 권역과 어떻게 연결할 것인지도 함께 고려해야 한다.

대규모 투자가 이뤄진 지역에만 성장 효과가 집중되거나, 반대로 지역별 안배를 위해 사업을 기계적으로 나눌 경우 초광역 통합의 효과를 충분히 살리기 어렵다는 지적이다.

산업, 일자리, 교통, 생활권 등 사업의 파급효과를 종합적으로 따져 투자 우선순위를 정하고 지역별 여건과 정책 수요를 반영할 수 있는 객관적인 배분 기준과 투명한 의사결정 절차를 마련할 필요가 있다.

지역 간 갈등을 지속적으로 조정할 수 있는 구조를 갖추는 것도 중요하다.

광주와 전남은 40년 동안 별도의 광역자치단체로 운영되면서 서로 다른 행정체계와 정책 우선순위, 지역별 이해관계를 형성해 왔다.

특별시 출범만으로 이 같은 차이가 단기간에 해소되기는 어렵다.

청사, 조직, 공공기관, 주요 시설 입지 등 권역별 이해가 첨예하게 맞서는 사안마다 개별적으로 해법을 찾는 방식에도 한계가 있다.

주요 현안에 대한 정책 결정 기준을 사전에 마련하고 권역별 의견을 지속적으로 수렴하는 한편, 논의 과정과 결과를 투명하게 공개할 수 있는 상시적인 조정체계를 구축할 필요가 있다.

민형배 전남광주통합특별시장과 송형곤 전남광주통합특별시의회 의장, 지역 국회의원 등 참석자들이 지난 7월1일 오후 5·18민주광장에서 열린 ‘전남광주통합특별시 출범 및 반도체 투자환영 시민대회’에서 퍼포먼스를 하며 기념사진을 촬영하고 있다.<전남광주통합특별시 제공>

◇속도보다 단계적 조정 중요

통합 과정의 속도 조절도 필요하다. 전남광주는 지난 1월 통합 선언 이후 특별법 제정, 지방선거, 특별시 출범까지 불과 반년 만에 주요 절차를 마무리했다.

행정통합이 단기간에 이뤄진 만큼 서로 다른 제도와 조직을 조정하는 후속 과정에서는 충분한 논의와 단계적인 접근이 필요하다는 게 중론이다.

프랑스 레지옹 개편 사례에서도 조직, 인사, 보수체계를 조정하는 데 수년이 걸렸고 통합 이후 10년이 지난 현재까지 조정이 이어지는 분야가 있다.

국내 통합도시인 창원시에서도 청사와 지역별 기능 배분을 둘러싼 갈등이 장기간 지속된 바 있다.

행정 효율성을 위해 신속하게 일원화해야 할 분야와 지역별 여건을 고려해 충분한 논의를 거쳐야 할 분야를 구분할 필요가 있는 이유다.

무엇보다 통합의 성과는 시민의 삶에서 확인돼야 한다.

조직과 예산 규모가 커지고 대규모 국책사업을 유치하는 것만으로 행정통합의 성과를 평가하기는 어렵다.

광주와 전남 어디에 살든 이동이 편리해지고 의료, 교육, 문화서비스의 이용 범위가 넓어지는 등 실질적인 생활 여건의 변화로 이어져야 한다.

산업 투자를 일자리와 지역 경제 활성화로 연결하고 광역교통, 의료, 교육, 문화 등 생활서비스의 지역 간 접근성을 높여 통합의 효과를 시민들이 일상에서 체감할 수 있도록 하는 것도 과제다.


◇‘지역 간 공감대 형성’ 통합 안착 열쇠

서로 다른 역사와 문화, 지역적 특성을 존중하면서 공동의 이해를 넓혀가는 사회적 통합도 뒤따라야 한다.

주요 현안을 놓고 ‘어느 지역에 무엇이 배치되느냐’를 따지는 데서 나아가 해당 정책이 특별시 전체에 어떤 효과를 가져올 것인지 함께 판단할 수 있는 공감대 형성이 필요하다.

전남광주특별시는 이제 하나의 지방정부를 만드는 단계를 지나 이를 안정적으로 운영하고 정착시켜야 하는 단계에 들어섰다.

첫 번째 단계가 법을 만들고 행정구역과 조직을 하나로 묶는 과정이었다면 두 번째 단계는 서로 다른 지역이 하나의 지방정부 안에서 함께 움직일 수 있는 운영 원칙을 만드는 과정이다.

각 권역의 역할을 어떻게 설정할 것인지, 통합에 따른 이익과 부담을 어떤 원칙으로 나눌 것인지, 지역 간 이해가 충돌할 때 어떤 기준과 절차로 조정할 것인지가 앞으로 풀어야 할 과제다.

결국 통합으로 확보한 권한, 재정, 성장 기회를 특별시 전체의 발전으로 연결하고 그 성과를 320만 특별시민이 체감할 수 있도록 하는 것이 전남광주 행정통합의 안정적인 정착을 좌우할 관건이 될 전망이다.

/변은진 기자

이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.