전남광주 행정통합이 본격화되면서 해외 선도 사례에도 관심이 쏠리고 있다. 프랑스는 2015년 레지옹(Region·광역자치단체)을 기존 22개에서 13개로 재편하고, 권한 재배분과 조직 재구성, 청사 기능 분산 등을 함께 추진해 지방행정 체계를 새롭게 설계했다.
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프랑스의 레지옹은 우리나라의 광역자치단체에 해당하는 지방정부로 경제개발과 광역계획, 교통, 교육훈련과 같은 큰 규모의 정책을 맡는다.

프랑스 지방행정은 ‘코뮌(Commune)-데파르트망(Departement)-레지옹(Region)’으로 이어지는 구조로 설명된다.

코뮌은 주민과 가장 가까운 기초 행정을 맡고, 데파르트망은 사회복지와 중간 행정 기능을 담당하며, 레지옹은 이보다 넓은 권역에서 지역의 경제와 산업, 공간 계획을 조정한다.

프랑스 지방행정은 위계적으로만 움직이는 것이 아니라, 같은 지역 안에서도 각 단위가 맡는 역할이 구분돼 있다. 레지옹은 중장기 발전 방향을 짜는 정책 단위라 할 수 있다.

◇권한 재배분 통한 지방행정 재설계

프랑스의 레지옹 개편은 단지 행정구역 이름이나 경계를 바꾼 것을 넘어선다. 경제개발과 국토계획, 행정 효율화, 지방정부 간 권한 재배분을 함께 추진한 지방행정 재설계에 가깝다.

프랑스는 2015년 개혁을 통해 본토 레지옹을 기존 22개에서 13개로 줄였다. 이와 함께 레지옹이 지역 성장 전략을 세우고 산업·혁신 정책과 광역 공간계획을 조정하는 핵심 단위가 되도록 재편했다.

프랑스 정부가 당시 내세운 논리는 ‘더 큰 권역이 돼야 전략 권한을 제대로 행사할 수 있다’는 것이었다. 국제 경쟁력을 갖춘 유럽 규모의 광역 행정권을 구축하고, 지역이 경제·산업 정책을 주도할 수 있도록 레지옹의 권한을 강화하려는 의도가 담겼다.

프랑스 정부가 레지옹 개편을 추진한 배경은 크게 네 가지로 볼 수 있다.

유럽연합(EU) 내 지역·국제 경쟁력을 높이고, 레지옹·데파르트망·코뮌 사이의 중복 행정과 권한 혼선을 줄이는 것이 우선 과제로 꼽혔다. 여기에 규모의 경제(조직·지역 규모가 커질수록 행정·재정 운영 비용을 더 효율적으로 줄일 수 있는 구조)를 통한 재정 효율화와 확대된 생활권·경제권에 대응한 광역 전략 수립 필요성도 주요 근거가 됐다. 비용 절감보다 더 큰 권역에서 행정과 정책을 연계하는 데 초점을 맞췄다.

프랑스 본토 레지옹 개편 전 22개 권역 분포도(上)와 개편 후 13개 권역 분포도. <프랑스 내무부(2015) 제공>

◇광역 정책·생활서비스 분리 ‘의미’

이번 개혁은 1980년대부터 단계적으로 추진된 지방분권 정책의 연장선에서 이뤄졌다.

프랑스는 1980년대 지방정부와 지방의회의 권한을 강화했고, 2000년대에는 국가 권한과 인력을 지방으로 이양하는 2단계 분권을 추진했다. 이후 2010년대에는 ‘분권화 3단계’를 통해 광역 대도시와 레지옹의 역할을 더욱 확대했다.

2014년 ‘레지옹 경계획정법’에 따라 레지옹이 감소했고, 2015년 ‘NOTRe법’을 통해 지방정부 간 권한 배분을 조정해 레지옹의 경제개발과 광역계획 기능이 강화됐다.

이후 레지옹은 지역 경제발전 전략을 세우고, 기업 지원과 산업·혁신 정책을 조정하는 역할을 수행하게 됐다. 철도·도로를 포함한 광역교통 체계도 레지옹 중심으로 구성됐다. 여러 지방정부가 나눠 하던 일을 레지옹 중심으로 묶으면서 권역 단위의 정책 일관성을 높이려는 취지였다.

이 가운데 공간계획은 레지옹이 수립하는 광역공간계획인 ‘SRADDET’을 중심으로 운영됐다. SRADDET은 교통·주거·환경·에너지 분야를 하나로 묶어 장기 발전 방향을 제시하고, 하위 지방정부의 도시계획도 이에 맞춰 수립하도록 했다.

반면 사회복지와 취약계층 지원은 데파르트망이, 주민 생활과 밀접한 행정서비스는 코뮌과 기초지방정부 간 협력체인 EPCI가 담당했다. EPCI는 여러 코뮌이 함께 만든 협력기구로, 단독으로 처리하기 어려운 업무를 공동으로 맡는 방식이다. 광역 정책과 계획은 레지옹이 총괄·조정하되 주민 생활서비스는 지방정부가 계속 맡는 구조로 운영됐다.

이런 점에서 프랑스의 레지옹 개편은 광역 정책과 주민 생활서비스의 기능을 분리해 각각 상위 권역과 기존 지방정부가 담당하도록 한 사례로 평가된다.

개편 이후에도 행정 기능은 한 도시에만 집중되지 않도록 지역별 여건에 따라 분산 배치할 수 있게 했다.

그 결과 정치적·상징적 중심지는 한 도시에 두면서도 일부 회의와 행정 기능은 기존 도시에 남기는 분산 운영이 가능했다. 이는 특정 도시로의 기능 집중을 줄이고 기존 행정 거점의 역할을 유지하기 위한 방식이었다.

◇행정 공백·직원 반발 감안 재배치

인력 운용과 조직 개편도 여러 단계에 걸쳐 진행됐다. 기존 직원과 고용조건을 개편한 레지옹으로 승계한 뒤 조직과 기능을 순차적으로 조정했다. 조직을 즉시 해체하거나 대규모 인사 이동을 단행하지 않고 행정 공백과 직원 반발을 줄이면서 기능과 인력을 재배치했다.

다만 통합이 곧바로 재정 절감이나 행정 효율화로 이어진 것은 아니었다.

2019년 프랑스 회계감사원은 레지옹 개편 과정에서 공무원 보수·수당 조정과 정보시스템 정비 지연 등으로 초기 행정비용이 오히려 증가했다고 봤다. 일부 레지옹에서는 기존 시스템이 한동안 병행 운영되기도 했다.

이후 각 레지옹은 정보 시스템과 공공조달, 계약 관리 등 공통 업무를 통합하고 조직 운영을 정비해 나갔지만, 감사원은 당시까지도 통합의 효율화 효과가 기대만큼 뚜렷하게 나타나지 않았다고 분석했다.

프랑스 레지옹 사례는 행정구역 개편 및 통합의 성패가 경계 조정만이 아니라 권한 배분, 조직 개편, 청사 기능 배치까지 함께 설계되느냐에 달려 있음을 보여준다.

전남광주 행정통합의 경우에도 청사와 조직 배치뿐 아니라 정부 차원의 권한 이양과 재정 특례, 광역계획권을 어느 수준까지 확보하느냐에 따라 통합의 실효성이 달라질 수 있다.

프랑스가 청사와 의회 기능을 분산하고 공무원 조직을 단계적으로 조정한 방식은 전남광주 행정통합 과정에서 논의 중인 행정 기능 배분과 기존 근무지 유지 방안에도 참고가 될 만하다.

아울러 통합 초기에 비용이 증가한 사례는 행정구역의 물리적 결합만으로 효율성을 담보하기 어렵고 권한 배분과 조직·재정 운영 구조를 정교하게 설계해야 장기적인 효과를 거둘 수 있음을 드러낸다.

결국 프랑스 레지옹 사례는 행정통합이 단기간에 완성되는 사업이 아니라 권한과 조직, 재정을 단계적으로 조정해 나가는 장기적인 정책 과정이라는 점을 보여준다.

오베르뉴-론-알프 레지옹 관계자는 “2015년 프랑스의 행정구역 개편은 하루아침에 이뤄진 것이 아니라 약 30년에 걸친 지방분권 정책의 연장선에서 추진됐다”며 “행정 서비스의 질을 높이고 정책 대응력을 강화하는 한편, 운영 효율화를 통해 절감한 재원을 다시 지역 발전에 투자하는 것이 핵심 목표였다”고 밝혔다. 이어 “이번 개편은 오베르뉴가 론-알프에 흡수되는 방식이 아니라 두 지역이 함께 새로운 광역자치단체를 만들어가는 과정이었다”며 “출범 초기에는 새로운 명칭과 지역 정체성을 정착시키는 데 상당한 시간이 필요했지만, 지속적인 소통과 교류를 통해 안정적인 체계를 구축한 결과 현재는 프랑스는 물론 해외에서도 하나의 독립된 광역지역으로 인식되고 있다”고 말했다.

/프랑스 리옹=최명진 기자

이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.