1986년 단행된 광주와 전남의 행정적 분리는 전두환 정권의 정치적 계산에 의한 인위적 분할의 측면이 컸다. 동일 생활권임에도 지난 40여 년간 지속된 교육 행정의 이원화는 비효율과 주민 불편, 그리고 지역 간 교육 격차 심화라는 상처를 남겼다. 이제 2026년 7월 출범을 목표로 하는 ‘(가칭)전남광주특별시’ 논의는 단순한 결합을 넘어 지역의 생존과 미래 경쟁력을 확보할 마지막 기회로 다가오고 있다.

킹던(Kingdon)의 이론에 따르면 지금은 문제·정책·정치라는 세 가지 흐름이 맞물려 ‘정책의 창’이 열린 시기이다. 정부의 파격적인 재정 지원 약속 등은 과거 실패했던 통합 시도 때보다 높은 가능성을 시사한다. 그러나 “물 들어올 때 노 저어야 한다”는 조급함만으로는 부족하다. 미래에 발생할 실패 요인을 미리 진단하는 ‘사전분석(premortem)’ 접근법이 필수적이다. 과거의 실패를 반복하지 않으려면 ‘흡수 통합’에 대한 공포와 현장의 불안을 해소할 정교한 설계가 선행되어야 한다.

교육자치단체통합의 목적은 ‘개발’보다는 ‘생활권 문제 해결’ 및 지역간 불균형 완화에 둬야 한다. 광주와 전남 분리는 교통, 통학, 의료 등 생활권과 행정권의 괴리로 인해 여러 문제가 발생했다. 특히 교육 분야에서는 생활권 단위로 학교와 교육기관을 어떻게 연계할지 로드맵을 제시하는 것이 중요하다. 특별법의 성과지표에 주민 체감 정도를 포함시키고 추진할 때 주민의 협력과 동의를 구하기 용이할 것이다.

통합이 성사되면 교육감은 광주와 전남 전역의 인사권과 10조 원에 육박하는 예산권을 독점하게 된다. ‘제왕적 교육감’의 탄생을 막고 교육의 자주성을 보장하기 위해 광역의원 교육의원제 도입, 핵심 기능의 분산, 권역별 공동결정 원칙 등 ‘지배구조’를 특별법에 명시해야 한다. 아니면 국가교육위원회 제도의 문제를 개선한 ‘광주전남특별시교육위원회’와 같은 독립적인 심의·의결 기구를 설치, 교육감의 정치 성향이나 포퓰리즘에 휘둘리지 않고 교육 정책의 안정성 및 타당성을 확보해야 한다. 이 기구는 구성 방법에 따라서는 직접민주주의를 반영한 자치기구로서의 역할을 할 수도 있다. 또한 청사를 한 곳에 두지 않고 기능별로 분산 배치하는 ‘다핵형(Multi-Hub) 조직 설계’를 통해 지역 간 갈등을 예방하고 균형 발전을 도모해야 한다.

가장 큰 걸림돌은 교원들의 ‘전보 불안’과 ‘농어촌 소외론’이다. “통합 전 임용된 교원은 본인 동의 없이 기존 구역 밖으로 전보되지 않는다”는 내용을 조례가 아닌 ‘특별법’에 명시해 법적 안정성을 제공해야 한다. 재정은 ‘총액’보다 이행기 손익분배와 최소서비스 보장이 관건이다. 매년 추가 지원되는 약 1조 원의 통합특별교육교부금에 대해서는 통합 초기 3-5년 재정안정화 기금, 권역별 필수서비스 최소보장(교육 포함), 투자 우선순위 합의 규칙을 문서화해야 한다. 또한 교육 통합 의제를 숙의할 범시도민 추진기구 구성, 또는 교육대전환추진위원회 신설도 검토해봄직하다.

진정한 교육자치는 수요자인 학생의 목소리를 반영할 때 완성된다. 교육감 및 교육위원 선거 연령을 만 16세(또는 14세)로 낮춰 청소년들이 자신들의 미래를 결정할 후보의 공약을 직접 검토하게 해야 한다. 이는 살아있는 시민 교육의 장이 될 뿐만 아니라, 교육감 후보들이 더욱 합리적이고 학생 친화적인 정책을 내놓게 만드는 강력한 기제가 될 것이다.

광주·전남 교육 통합은 단순히 두 조직을 합치는 ‘산술적 결합’이 아니라, 지역 소멸의 위기를 극복하고 새로운 교육 생태계를 만드는 ‘화학적 융합’이어야 한다. 서두름에 따른 부작용을 경계하되, 열린 정책의 창을 놓쳐 강물이 불어 건너지 못하는 우를 범해서도 안 된다. 이제 시·도민 및 교육가족, 정치권이 대승적 견지에서 지혜를 모아야 할 때이다. 통합은 종착점이 아니라 시작점임을 염두에 두며 광주·전남 지역민이 상생을 향한 통합 합의를 이뤄내길 소망한다.