전남도와 광주시가 행정구역 분리 40년 만에 다시 하나의 광역정부로 통합된다. 오는 7월 전남광주통합특별시가 출범하면서 지방자치 체계는 중대한 전환점을 맞고 있다.

수도권 집중과 지방소멸 위기 속에서 추진되는 이번 행정통합은 단순한 행정구역 개편을 넘어 산업·경제·교통·생활권을 하나로 묶는 국내 첫 초광역 통합 모델이라는 점에서 전국적으로 주목받고 있다.

◇공동선언부터 특별법 통과까지 ‘속도전’

전남과 광주는 1986년 광주직할시 승격 이후 행정구역상 분리됐지만 생활권과 경제권, 산업 구조는 사실상 하나의 권역으로 움직여 왔다.

광주가 소비·행정·교육 중심 기능을 담당하고 전남이 에너지·농수산·관광·산업 기반을 맡는 구조가 형성됐지만 행정은 이원화되면서 정책 중복과 비효율 문제가 반복됐다.

최근 국가AI컴퓨팅센터 유치와 광주-나주 광역철도 구축, 광주 민간·군공항 이전, 화순 동복댐 상수원 관리 문제 등을 둘러싸고 양 지역 간 갈등이 이어지면서 초광역 차원의 통합 필요성이 꾸준히 제기돼 왔다.

특히 수도권 1극체제 심화와 지방소멸 위기가 통합 논의를 다시 끌어올린 핵심 배경으로 꼽힌다.

전남 22개 시·군 가운데 16곳이 인구감소지역으로 분류돼 있고 청년 유출과 산업 공동화도 갈수록 심화하고 있어 기존 광역단위 체계 만으로는 AI·에너지·반도체 중심 산업 대전환과 초광역 경쟁 체제에 대응하기 어렵다는 위기감이 지역사회 전반에 확산됐다.

전남·광주 행정통합 논의는 과거에도 수차례 제기됐지만 번번이 무산됐다.

그러다 올해 1월2일 강기정 광주시장과 김영록 전남지사가 국립5·18민주묘지에서 “광주·전남 대부흥의 새 역사를 열자”며 광주·전남 대통합 추진 공동선언문을 발표하고 통합 추진을 공식화하면서 급물살을 타게 됐다.

양 시·도는 선언문에서 AI·에너지 대전환 시대를 맞아 전남·광주 통합이 지역 대도약의 전기가 될 것이라고 강조했다. 이어 사흘 뒤인 1월5일 전남·광주 행정통합 추진기획단을 출범시키며 실무 작업에 착수했다.

이후 통합 논의는 빠르게 제도화 단계로 넘어갔다. 1월9일 대통령 간담회와 시·도민 보고회가 열렸고, 12일에는 행정통합 추진협의체가 출범했다.

16일엔 정부가 통합특별시에 대한 4대 인센티브 방안을 공식 발표했다. 연간 5조원씩 4년간 최대 20조원 규모의 재정 지원과 서울특별시에 준하는 지위 부여 등을 골자로 한다.

특히 조직 자율성과 권한을 확대하고 부단체장 확대와 실·국 설치 자율성 강화도 검토하기로 했다.

여기에 2027년 추진 예정인 2차 공공기관 이전 시 통합특별시를 우대하고 국가 특별지방행정기관 업무 일부를 이관하는 방안도 포함됐다.

또한 AI·반도체 등 첨단산업 집중 배치와 세제·보조금 지원 등을 통해 통합특별시를 ‘최대 규모 산업도시’로 육성하겠다는 방침을 밝혔다. 과거 행정통합 논의와 비교하면 이례적인 수준이라는 평가다.

특별법 추진도 통합 논의를 현실화하는 핵심 동력으로 작용했다. 전남·광주는 특별법에 재정 자율성 확보와 첨단산업 인허가 권한 이양, 에너지·반도체 산업 육성 특례, 광주 민간·군공항 이전 국가 지원 근거 등을 담았고, 특별법은 지난 3월 국회를 통과했다.

◇‘인구 320만명 메가시티’ 현실화

전남광주통합특별시가 오는 7월1일 출범하면 인구 320만명 규모의 국내 첫 초광역 통합 지방정부가 탄생하게 된다.

지역내총생산(GRDP)은 약 150조원 규모로 확대돼 부산·울산·경남과 대구·경북 등 다른 거대 권역과 경쟁 가능한 경제 규모를 갖추게 된다.

무엇보다 이번 통합 논의의 중심에는 산업 구조 재편 문제가 자리한다. 광주의 AI·미래차 산업과 전남의 재생에너지·해상풍력·수소 산업을 연결해 초광역 산업벨트를 구축하겠다는 구상이다.

전남도와 광주시는 AI·반도체 등 첨단산업 집중 배치와 대규모 기업 유치를 통해 ‘AI·에너지 수도’, ‘남부권 반도체벨트 핵심축’을 조성하겠다는 청사진을 제시했다.

전남·광주는 AI 산업과 재생에너지 산업을 동시에 키울 수 있는 전국적 경쟁력을 갖춘 지역으로 평가받고 있다.

광주의 연구개발 역량과 전남의 풍부한 재생에너지·용수·부지 경쟁력을 결합해 AI 데이터센터와 첨단산업을 유치하겠다는 전략이다.

행정통합 추진 절차도 속도를 내고 있다. 전남·광주는 특별법 통과 이후 통합특별시 출범 준비 작업에 착수했으며 6·3 지방선거에서 초대 전남광주통합특별시장을 선출한다.

통합특별시는 기존 전남 동부·무안·광주청사를 균형 있게 운영하기로 했으며 기초자치단체 체계도 현행 5개 자치구(區)·5개 시(市)·17개 군(郡) 체제를 유지한다.

전남도는 지난 7일 도청 서재필실에서 ‘제3차 주요 통합과제 추진상황 점검회의’를 열어 분야별 준비상황을 점검하고 있다. <전남도 제공>

◇‘광주 쏠림’ 우려…상생형 통합체계 과제

통합특별시 출범 이후 해결해야 할 과제도 적지 않다. 권한 배분과 재정 운영 구조, 청사 기능 개편, 균형발전 문제를 비롯해 광주 쏠림 우려와 지역 정체성 문제 등 통합 과정에서 불거질 수 있는 갈등 요소들이 남아 있기 때문이다.

특히 통합 초기에는 시·도 조직 통합과 권한 조정, 특별법 특례의 실질적 이행, 예산 배분 체계 구축 등이 핵심 현안으로 꼽힌다.

여기에 정보시스템 통합과 공공시설물 정비, 청사 재배치 등에 필요한 통합 준비 비용 573억원이 올해 1회 정부 추가경정예산안에 전액 반영되지 않으면서 재원 마련 문제도 과제로 떠올랐다.

통합 이후 지역 간 이해관계를 어떻게 조정하고 균형발전을 실현할 것인지도 풀어야 할 숙제다.

전남지역에서는 행정·산업 기능이 광주로 집중되면서 지역 간 격차와 소외 현상이 심화할 수 있다는 우려를 내놓고 있다.

실제 국내외 통합 사례에서도 청사 배치와 권한 조정, 지역 균형발전 문제 등을 둘러싼 갈등이 반복적으로 나타났다.

국내에서는 마산·창원·진해 통합 이후 주청사 위치와 예산 배분 문제를 둘러싼 지역 갈등이 장기간 이어졌으며, 프랑스 역시 2016년 기존 22개 레지옹을 13개로 재편하는 광역 행정체계 개편 이후 지역 정체성과 권한 배분 문제 등을 둘러싼 논쟁이 계속되고 있다.

이런 상황에서 전국 첫 초광역 통합 지방정부인 전남광주통합특별시가 수도권 1극체제를 넘어서는 새로운 국가균형발전 모델로 자리매김할 수 있을지 관심이 모아지고 있다.

광주매일신문은 ‘전남광주 초광역 통합시대, 미래 100년 새롭게 그린다’ 기획 시리즈를 통해 전남광주통합특별시 출범 이후 예상되는 행정·재정·산업 구조 변화를 점검하고, 국내외 통합 사례 분석을 바탕으로 지속가능한 초광역 통합 모델의 방향과 과제를 집중적으로 살펴본다.

/변은진 기자

이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.