연말연시를 강타한 행정통합론이 빛의 속도로 진행되고 있다. 광주·전남행정통합론이 작년 12월30일 시·도지사가 통합 추진을 발표한 이후 불과 20여 일 만에 ‘광주전남특별시법’ 초안을 마련하고 지역별 공청회를 진행하고 있으며, 정부도 4년간 20조원 지원 등 행재정유인책을 제시하며 숨 가쁘게 몰아붙이고 있다. 지방선거까지 6개월 만에 광주·전남의 행정통합을 마무리하려는 몽골 기마병식 속도전은 인구 300만이 넘는 거대 광역자치정부간 초단기 개편 사례로 행정개편사에 기록될 만하다.

행정구역은 주민을 지배하고 세금을 걷는 권력적 통치권역이었지만, 이제는 주민이 편리하게 행정 편익과 서비스를 제공받는 서비스권역이다. 그리고 행정구역은 일상생활이 이루어지는 생활권역이어서 오랜 역사와 문화적 전통, 주민의 심리적 정체성이 담긴 공동체권역이고, 주권자인 주민이 권리를 행사하고 참여하는 참여자치구역이다. 그렇기에 행정구역 개편은 오랜 연구와 충분한 공론화 과정을 거쳐 신중하게 접근하는 것이 세계적 추세이다.

우리와 같이 대표적인 중앙집권국가인 프랑스에서는 1980년대 부터 지방분권 강화와 국토균형발전을 목표로 지방개혁을 시작해, 1983년 지방분권법 제정, 2003년 분권형 개헌으로 광역자치단체인 레지옹(Region.도)의 자치권을 크게 강화했다. 이후 2016년까지 22개 레지옹을 18개로 통합하고 올해 2026년까지 15개로 추가 통합할 목표로 40여 년 동안 꾸준히 추진하고 있다. 일본의 경우에도 1990년대부터 ‘지역주권형 도주제’를 목표로 광역자치단체인 도도부현의 통폐합을 추진해 왔으나 지역정치권의 반대로 현재는 지지부진한 상태이지만, 기초단체인 시정촌은 주민감소와 주민서비스 편익를 기준으로 1962년 3천466개에서 2008년까지 1천722개 절반으로 대폭 축소 통합했다.

이처럼 행정통합은 지방분권과 주민주권, 지역균형발전의 명확한 목표 아래 지역과 주민이 주체가 돼 폭넓은 주민공론화 과정을 거쳐 장기간의 로드맵으로 추진하는 것이 일반적이다. 그러나 우리의 행정통합 논의는 5극3특의 국토균형개발과 정치적 결단의 하향식 논리에 의해 추진하고 있어 절차적 정당성과 통합 이후의 시행착오와 부작용에 대한 걱정도 적지 않다.

이번 광주·전남 행정통합은 특별한 ‘주민주권형 자치분권정부’를 실현한다는 목표를 명확히 하자. 481개 특례의 제주와 미흡한 강원, 전북도의 특례 사례와 시행 실효성을 검토해 행재정권을 중앙과 6:4 수준으로 분권화하도록 강하게 주장해야 한다. 그리고 4년의 한시성 지원보다는 부가가치세 등 국세의 특례 이양으로 재정권한을 지속적으로 분권화 하도록 구조적 제도화를 반듯이 이뤄야 한다.

아울러 법안의 300여 개 특례 권한 이양도 이미 과다 집중된 광역단체로부터 27개 시군구 기초단체와 393개 읍면동, 주민자치회와 마을공동체까지 적절히 분권, 분산해 행정효율과 주민참여, 주민주권을 실질화하고, 특히 읍면동의 준자치기구화, 주민자치회의 인가법인화로 마을자치권을 대폭 강화하는 기회로 삼아야 한다.

최대 42만 북구와 최소 2만3천의 구례에서 보듯이, 광주·전남 지역 내 심각한 불균형과 서비스 격차를 시정하고, 5개 자치구와 22개 시군간의 자율권과 특수성을 존중하는 균형성장 대안도 출범 전에 마련하자. 행정통합이 광주·전남 320만 주민 삶의 질을 실질적으로 개선하고 일상생활 편익 향상을 체감하는 효능감 있는 자치분권화로 이어져, 광주전남특별시(가칭)가 가장 선도적인 ‘주민주권형 특별 자치분권정부’로 거듭나길 기대한다.