전남광주 행정통합이 본격화되면서 해외 선도 사례에도 관심이 쏠리고 있다. 프랑스는 2015년 레지옹(Region·광역자치단체)을 기존 22개에서 13개로 재편하고, 권한 재배분과 조직 재구성, 청사 기능 분산 등을 함께 추진해 지방행정 체계를 새롭게 설계했다.
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프랑스 오베르뉴-론-알프(Auvergne-Rhone-Alpes) 레지옹(Region·광역자치단체)은 행정구역 개편 이후 서로 다른 두 지역의 조직과 제도를 하나로 맞추는 데 약 3년의 조정기를 거쳤다. 통합 10년이 지난 현재도 지역별 여건이 다른 교통과 교육 등 일부 분야에서는 제도 조정이 이어지고 있다.
모든 행정기능을 중심도시인 리옹에 집중하지 않고 옛 오베르뉴의 중심지인 클레르몽페랑 청사를 유지하는 등 기존 지역의 역할과 주민 접점을 유지하는 데도 무게를 뒀다.
행정구역을 하나로 만드는 것에서 나아가 서로 다른 제도를 조정하고 각 지역의 특성을 새로운 광역 행정체계 안에 어떻게 담아낼 것인지가 통합 이후의 과제가 된 셈이다.
◇조직 합친 뒤 3년간 제도·인사 ‘맞추기’

2016년 오베르뉴와 론-알프가 하나의 광역자치단체로 출범한 뒤 행정 분야의 가장 큰 과제는 서로 다른 방식으로 운영되던 두 조직을 하나의 체계로 만드는 것이었다.

두 지역은 조직 운영 방식부터 인사제도와 보수체계, 행정절차, 업무문화까지 달랐다. 기존 조직의 경험을 존중하면서 새로운 업무체계를 마련해야 했고 조직 개편과 직무 재설계도 뒤따랐다.

공무원의 임금과 교통비 등 처우를 조정하고 새로운 조직에서 필요한 인력을 어떤 기준으로 얼마나 채용할 것인지도 정해야 했다.

프랑수와 람보(Francois Rambaud) 오베르뉴-론-알프 행정총국(AURA) 부총괄국장 겸 사무총장은 “개편 당시 서로 다른 시스템을 어떻게 합칠 것인지가 과제였고 초기 2-3년은 이를 맞춰 나가는 단계였다”며 “조직 개편과 관련 제도 등이 안정화하는 데는 약 3년이 걸렸다”고 설명했다.

10년이 지난 현재까지도 모든 제도가 완전히 하나로 통일된 것은 아니다.

지역별 여건이 다른 교통과 교육 등이 대표적이다. 교통요금이나 교육 시설·운영 지원 등은 지역마다 기존 체계와 여건이 달라 하나의 기준을 일률적으로 적용하기 어려워 여전히 조정이 이어지고 있다.

프랑스 리옹에 위치한 오베르뉴-론-알프 행정총국 건물 전경.

◇리옹 집중 대신 두 청사 유지…기존 역할 보장

오베르뉴-론-알프는 조직을 하나로 합치면서도 모든 행정기능을 리옹으로 집중시키지는 않았다.

리옹과 클레르몽페랑 두 곳의 청사를 유지하고 각 데파르트망에 지역 사무소를 운영하는 분산형 행정체계를 선택했다.

클레르몽페랑 청사는 리옹에 비해 공무원과 조직 규모가 작지만 주요 회의와 행사를 열고 지역의 정치·행정적 접점을 유지하고 있다. 옛 오베르뉴의 행정·정치적 역할을 통합 이후에도 보장하기 위한 것이다.

람보 사무총장은 리옹으로의 행정기능 집중을 막기 위해 클레르몽페랑 청사를 유지했다고 설명했다. 그는 “지역의 주요 주체들이 지속적으로 현장을 찾는 것은 주민들에게 우리가 이곳을 소외시키지 않고 있다는 것을 보여주는 데 중요하다”고 강조했다.

각 데파르트망의 지역 사무소는 정책 집행 상황을 점검하고 교육행정과 지역사업 관리, 고등학교 시설·인력 운영 등 현장 중심의 업무를 담당한다. 교통을 비롯해 국가와 데파르트망에서 이양된 권한과 인력, 유럽농업기금(FEADER) 관련 업무와 진로 지원 등도 지역 단위에서 수행하고 있다.

다만 광역화로 행정구역이 넓어지면서 공무원과 관계자들의 이동거리가 길어지는 부담도 생겼다. 두 청사를 유지하면 행정비용을 더 줄일 수 있는 것 아니냐는 시각과 통합 이후에도 왜 기능을 분산하느냐는 의문이 함께 제기되면서 주민들에게 운영 방식의 필요성을 설명하는 과정도 필요했다.

람보 사무총장은 “오베르뉴가 론-알프에 흡수되는 방식이 아니라 두 지역이 함께 새로운 광역자치단체를 만드는 과정이었다”며 “개편 이후 오베르뉴 지역에 대한 공공투자가 확대되면서 다양한 사업을 추진할 수 있었다”고 밝혔다.

◇지역 격차 여전…균형발전 정책 병행

행정구역 개편이 지역 내부의 격차까지 자연스럽게 해소한 것은 아니다.

오베르뉴-론-알프는 리옹과 같은 대도시부터 농촌·산악지역까지 다양한 여건을 아우르고 있어 권역 내 경제적 격차가 여전히 존재한다.

이에 지방정부는 국가와 연계한 인프라 투자와 별도 지역 지원 등을 통해 상대적으로 발전이 더딘 지역의 격차를 줄이는 정책을 병행하고 있다.

문화예술이 일부 대도시에만 집중되지 않도록 이동형 오페라 공연이나 오르세미술관 순회 전시 등을 운영하고 스포츠와 시민사회 활동도 지역 전역에서 지원하고 있다.

지역별 여건이 다른 만큼 일정한 불균형 자체를 완전히 없애기는 어렵지만, 이 같은 차이가 주민들의 소외감이나 지역 간 분열로 이어지지 않도록 하는 것이 중요하다는 게 람보 사무총장의 설명이다.

◇“완벽한 행정조직 없어…통합 이후 더 중요”

오베르뉴-론-알프의 사례는 행정구역 통합이 새로운 광역자치단체의 출범만으로 끝나는 작업이 아니라는 점도 보여준다.

서로 다른 조직과 제도를 단계적으로 조정하는 동시에 주민들이 통합으로 무엇이 달라졌고 새로운 행정체계가 어떻게 운영되는지 이해할 수 있도록 하는 과정이 필요하다는 것이다.

람보 사무총장은 “지난 40년간 프랑스가 지방분권과 행정개혁을 추진하면서 얻은 가장 큰 교훈은 ‘완벽한 행정조직은 존재하지 않는다’는 것”이라며 “어떤 지역 규모나 조직체계가 절대적으로 가장 좋은 것이 아니라 각 행정 단계가 자신의 역할을 충분히 수행할 수 있도록 제도를 설계하는 것이 중요하다”고 말했다.

이어 “행정기구나 지방자치단체는 주민의 필요에 대응하기 위해 존재한다”며 “지역에 경제성장이 필요하다면 거기에 맞춰 조직을 개편하고 정책을 추진해야 한다”고 덧붙였다.

람보 사무총장은 통합 과정에서 정치와 행정의 역할을 구분하는 것도 중요하다고 봤다.

정치권은 지역의 비전과 방향을 제시하고 정책의 우선순위를 결정하는 역할을 하고, 행정조직은 서로 다른 제도와 조직을 점진적으로 통합해 새로운 체계가 안정적으로 정착하도록 뒷받침해야 한다는 것이다.

현장 공무원 역시 조직 형태 자체보다는 주민들에게 양질의 공공서비스를 제공하는 데 초점을 맞춰야 한다고 강조했다.

조직 내부의 적응에도 시간이 필요하다고 봤다. 통합 초기에는 모든 구성원이 기존 직위나 업무를 그대로 유지하기 어려운 만큼 새로운 조직이 안정적으로 자리 잡기까지 일정한 시간을 고려해야 한다고 조언했다.

특히 전남광주 행정통합에 대해서는 “시간이 많이 걸릴 것이라는 점을 명심해야 한다. 몇 년 동안은 운영이 불안정할 수 있다”며 “새로운 것을 만들고 그것을 지켜 나가는 과정이라는 점도 잊지 않았으면 한다”고 조언했다.

/프랑스 리옹=최명진 기자

이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.