전남광주통합특별시가 전국 최초의 광역단체 통합 모델로 출범한 가운데 국내 첫 자율통합시인 창원특례시(당시 명칭 통합창원시) 사례가 다시 주목받고 있다.
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옛 창원·마산·진해를 하나로 묶은 창원특례시는 행정구역 통합은 이뤘으나 통합청사 소재지, 주요 시설 배치, 권역별 균형발전 등을 둘러싼 갈등이 장기간 이어지면서 통합의 성패는 지역 간 이해관계 조정과 갈등 관리에 달려 있다는 점을 보여줬다는 평가를 받고 있다.

29일 창원특례시에 따르면 창원시는 2010년 7월1일 창원·마산·진해 3개 시를 통합해 국내 첫 자율통합시로 출범했다. 당시 정부의 지방행정체제 개편에 따라 인접한 세 도시의 행정구역을 하나로 묶어 행정 효율성을 높이고 도시 경쟁력을 강화한다는 목표가 제시됐다.

창원시가 발간한 ‘창원시 통합사’에도 행정 효율성 제고, 중복투자 방지, 재정 절감, 규모의 경제 실현, 투자 유치 기반 확대, 지역 경쟁력 강화 등이 통합의 주요 배경으로 담겼다.

◇통합 이후 이어진 청사 소재지 논란

출범 당시 창원시는 인구 100만명 규모의 도시로 재편됐다. 기존 3개 시가 각각 추진하던 정책을 하나의 행정체계로 통합하고 재정과 조직을 일원화하면서 광역 규모의 도시 발전 전략을 수립할 기반도 마련했다.

그러나 행정구역 통합 이후 또 다른 과제가 수면 위로 떠올랐다.

조직과 제도의 일원화를 넘어 지역 간 이해관계 조정, 지역 정체성 통합, 권역별 균형발전 등 복합적인 과제가 본격화됐다.

가장 큰 갈등은 통합청사 소재지 문제였다.

통합 과정에서 마산종합운동장과 옛 진해 육군대학 부지가 통합청사 후보지 공동 1순위로, 당시 39사단 부지가 2순위로 제시됐다.

하지만 지역 간 갈등이 심화되면서 통합청사 소재지를 확정하지 못해 기존 창원시청사를 임시 청사로 사용한 채 논의를 이어갔다.

청사 소재지 문제는 단순히 행정기관의 주소를 정하는 문제로 받아들여지지 않았다. 청사가 들어서는 지역이 통합시의 행정 중심지가 되고 주변 개발과 상권 활성화에도 상대적으로 유리할 수 있다는 인식이 작용했기 때문이다.

창원시는 청사 입지 선정과 관련한 연구와 검토를 이어갔고, 창원시의회도 2013년 특별위원회를 구성해 해법을 모색했다.

그러나 청사 소재지 문제를 둘러싼 논란은 통합 이후 2년8개월 넘게 이어졌다.

창원시는 결국 기존 창원시청사를 통합청사로 사용하기로 결정했지만 이 과정에서 지역 간 불신과 상대적 박탈감이 노출됐다.

청사 뿐만 아니라 주요 공공시설의 위치도 지역 간 갈등 요인이 됐다.

통합시 전체의 효율성보다 어느 지역이 더 많은 행정 기능과 시설을 확보하느냐를 둘러싼 경쟁이 반복되면서 통합의 시너지보다 지역 간 이해관계가 우선되는 양상이 나타나기도 했다.

이는 행정구역은 하나로 통합됐지만 주민들의 생활권과 지역 정체성, 지역 간 이해관계는 단기간에 하나로 묶기 어렵다는 점을 보여준다.

◇전략·갈등 조정 원칙 부재…사회통합 미완

마창진 통합이 실패 사례로 꼽히는 이유도 여기에 있다.

세 도시의 행정구역과 조직을 하나로 합치는 형식적인 통합은 이뤘지만 통합에 따른 성과와 발전 기회를 지역사회 전체가 고르게 체감하도록 만드는 실질적인 통합에는 한계를 보였기 때문이다.

통합에 따른 공동의 편익보다 지역별 경쟁이 이어지면서 통합의 취지가 약화됐다는 평가가 주를 이룬다. 전문가들은 통합 이전에 청사와 주요 시설 배치 등 갈등 요인을 충분히 정리하지 못한 점도 실패 요인으로 꼽는다.

출범 이후 발생할 수 있는 이해관계 충돌에 대한 명확한 기준과 조정 원칙을 마련하지 못했고 권역별 균형발전 전략도 구체적으로 제시되지 않으면서 개별 사업마다 지역 간 이해득실 논쟁이 반복됐다는 분석이다. 주민 의견 수렴 절차 등 의사결정 과정의 투명성이 부족했던 점도 갈등을 키운 원인으로 평가된다.

무엇보다 행정통합이 곧 사회적 통합으로 이어질 것으로 여긴 점이 한계였다는 지적이다.

지역 정체성과 생활권을 고려한 지속적인 교류와 공동체 형성 노력이 병행되지 않으면 통합 이전의 지역 구분은 행정구역이 사라진 뒤에도 지속될 수 있다는 것이다. 특히 통합 초기 갈등을 일시적인 현상으로 치부할 경우 지역 간 불신이 누적돼 주요 현안이 발생할 때마다 갈등이 되풀이될 가능성도 배제할 수 없다.

지난 2010년 경남 창원시청에서 열린 창원특례시(당시 명칭 통합창원시) 출범식에서 정운찬 국무총리와 박완수 초대 통합창원시장, 지역 국회의원들이 현판 제막식을 마친 뒤 기념촬영을 하고 있다. <창원특례시 제공> 통합창원시 자연전경. <창원시 통합사 발췌>

◇공정한 배분 원칙·투명성 성공 조건

창원시의 경험은 전국 최초의 광역 행정통합에 나선 전남광주통합특별시에도 적지 않은 시사점을 던진다.

전남광주특별시는 창원시보다 행정 규모와 재정, 산업 구조가 더욱 복잡하다.

도시 중심의 광주권과 농어촌이 넓게 분포한 전남권을 하나의 광역단체로 묶은 데다 서남권과 동부권 등 권역별 산업 기반과 생활권도 달라 지역 간 이해관계가 발생할 여지가 크다.

실제로 통합 이후 광주·무안·동부 3개 청사의 기능 배치와 주청사 소재지 문제를 비롯해 조직개편, 인력 재배치 등을 놓고 권역별 갈등이 확산하고 있다.

핵심 부서와 의사결정 기능이 어느 청사에 배치되느냐에 따라 행정 접근성과 지역 발전에 미치는 영향이 달라질 수 있기 때문이다.

공공기관 통합 역시 같은 과제를 안고 있다. 유사·중복기능 기관의 통합 과정에서 본사 위치와 주요 기능, 인력을 어느 지역에 배치할 것인지에 따라 지역 간 갈등이 발생할 가능성이 제기된다.

정부의 20조원 통합 재정 지원과 대규모 국책사업을 권역별로 어떻게 배분할 것인지도 중요한 과제로 꼽힌다. 특정 지역에 예산과 핵심 사업이 집중됐다는 인식이 형성될 경우 정책 성과보다 권역별 수혜 규모를 둘러싼 갈등이 반복될 수 있다는 우려도 나온다.

창원시 사례가 주는 교훈은 갈등이 예상되는 현안을 뒤로 미루지 않고 사전에 관리하는 것이 무엇보다 중요하다는 점이다.

이해관계가 첨예한 사안일수록 임시방편보다 객관적인 기준과 단계별 추진계획을 조기에 마련할 필요가 있다는 지적이다.

권역별 기능 배분 역시 특별시 전체의 발전 전략 속에서 추진돼야 한다는 분석도 나온다. 행정, 산업, 교육, 문화, 의료 기능을 종합적으로 배치하고 권역별 강점을 살리면서도 특정 지역이 소외되지 않는 균형발전 전략을 함께 제시해야 한다는 것이다.

행정 의사결정 과정의 투명성 확보도 중요한 과제 중 하나다. 주청사 소재지와 기능 배치, 대규모 국책사업의 입지 선정 과정에서 적용되는 평가 기준, 검토 절차, 주민 의견 수렴 및 반영 결과 등을 투명하게 공개해야 불필요한 오해와 지역 간 갈등을 줄이고 정책 수용성을 높일 수 있다는 게 중론이다.

아울러 통합 이후에도 지역 간 갈등을 지속적으로 조정할 상설 협의체와 주민 참여 시스템을 구축하는 것이 필요하다.

사회적 통합은 장기간의 정책과 소통을 통해 완성되는 만큼 생활권 통합과 공동체 형성을 위한 후속 정책도 병행돼야 한다는 것이다.

결국 통합의 성패는 출범 자체가 아니라 지역 간 갈등을 얼마나 신속하고 공정하게 조정하며 균형발전을 실현하느냐에 달려 있다.

행정구역의 통합을 넘어 시민이 통합의 성과를 체감할 수 있는 정책을 마련하고 안정적인 갈등 관리 체계를 구축하는 것이 통합특별시의 성공 여부를 좌우할 것으로 전망된다.

전남광주통합특별시 관계자는 “갈등이 예상되는 사안은 객관적인 기준과 충분한 의견 수렴을 바탕으로 신속하게 조정해 나갈 계획”이라며 “권역별 균형발전을 통해 시민들이 통합의 성과를 체감할 수 있도록 하겠다”고 밝혔다.

/변은진 기자